El papel de un juez es ser un árbitro imparcial y eficaz entre las partes que tienen un conflicto, por lo que se requiere que éstos sean capaces de hacer una interpretación neutral y experta de lo que dicen las leyes, sin embargo, de acuerdo a un análisis sobre el Poder Judicial federal de Julio Ríos Figueroa, a partir de datos del Consejero Felipe Borrego Estrada, y publicado por Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad, el Poder Judicial mexicano, es decir, toda la cadena de funcionarios judiciales, desde el de más bajo nivel hasta los jueces, provienen de un “proceso de selección” viciado por el nepotismo, la concesión de empleos o promociones sobre la base de relaciones de parentesco y no de mérito, lo que erosiona la confianza de los ciudadanos en la neutralidad y el profesionalismo de los jueces. Estas prácticas también afectan la motivación de los servidores públicos que laboran en la rama judicial y, por tanto, su eficacia.
68% CREE QUE EL FACTOR DECISIVO PARA CONTRATAR FUNCIONARIOS DE LOS JUZGADOS ES TENER FAMILIARES EN EL PODER JUDICIAL
Según una encuesta reciente del World Justice Project, en México 68% de expertos y usuarios de la justicia percibe que el factor decisivo para la contratación y promoción de los funcionarios en los Juzgados y Tribunales federales es tener familiares en el Poder Judicial. Solo el 37% de personas encuestadas considera que el factor decisivo para la contratación es el mérito. Al mismo tiempo, el 65% están de acuerdo o muy de acuerdo en que la imparcialidad de las decisiones de Jueces y Magistrados Federales se ve afectada cuando su contratación y promoción no es meritocrática, y el 72% están de acuerdo o muy de acuerdo en que su eficacia se ve afectada por la misma situación. ¿Qué tan certeras son estas percepciones? ¿Qué tanto reflejan la situación real en el Poder Judicial de la Federación?
SOLO 5 DE 45 PUESTOS DEL PODER JUDICIAL SON ASIGNADOS POR CONCURSO
El Poder Judicial de la Federación es una constelación de instituciones que, en conjunto, colaboran en la compleja tarea de la administración de justicia. Para realizar esta labor se requieren muchas personas que ocupan una gran variedad de puestos de los cuales los más visibles son los de Juez de Distrito, Magistrado de Circuito y, por supuesto, el de ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En el Poder Judicial de la Federación se clasifican los puestos de acuerdo con diversos criterios. Entre los puestos más relevantes están los clasificados como parte de la carrera judicial, es decir, los puestos de los funcionarios que ingresan al Poder Judicial para participar de manera directa en la resolución de conflictos a partir de la interpretación y aplicación de las leyes que nos rigen, y eventualmente convertirse en juzgadores. Sin embargo, los puestos de carrera judicial son solamente cinco, de un total de cuarenta y cinco analizados en este reporte, a pesar de que hay más de cinco puestos de funcionarios que participan en el procesamiento de casos y la producción de sentencias. En una palabra, la carrera judicial en México está trunca, incompleta.
La carrera judicial incompleta suma otra debilidad: la baja exigencia meritocrática. De los cinco puestos de carrera judicial solamente dos, Juez de Distrito y Magistrado de Circuito, requieren para su ingreso aprobar un procedimiento que conlleva un concurso de oposición de tres etapas con exámenes que buscan identificar distintas cualidades y capacidades en los aspirantes. Los tres puestos restantes de carrera judicial, así como otros cuarenta de los analizados en este reporte, se obtienen aprobando un examen psicométrico simple, cursos en línea, o por designación directa de un Juez o Magistrado cumpliendo ciertos requisitos mínimos. En otras palabras, al clasificar los puestos según el nivel de exigencia meritocrática requerida para obtenerlos encontramos que la gran mayoría son poco o nada exigentes. A esto se añade otra limitación: no existe una carrera administrativa dentro del Poder Judicial para los funcionarios que no quieren integrarse a la carrera judicial pero cuya labor de apoyo es también muy importante.
ÚNICAMENTE PUEDEN SER JUECES O MAGISTRADOS QUIENES YA FORMEN PARTE DEL PODER JUDICIAL
Incluso en los dos puestos que requieren concurso de oposición la competencia es limitada. El 87% (68 de 79) de las convocatorias a los concursos de oposición para Juez o Magistrado desde 1995 hasta 2016 fueron cerradas: solo pudieron inscribirse al concurso personas que ya laboraban en el Poder Judicial de la Federación. Es decir, jóvenes abogados laborando en un despacho, en una oficina de gobierno, académicos o profesores de derecho, u otros abogados con vocación para volverse juzgadores no pueden participar en esos concursos. Hay al menos un par de concursos aún más cerrados pues solamente se abrieron para secretarios de estudio y cuenta de Ministros o Ministras de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Restringir artificialmente el universo de los posibles concursantes reduce la probabilidad de seleccionar a los mejores, limita la diversidad de perspectivas y trayectorias, y favorece a aquellos que habían logrado ingresar al Poder Judicial aunque fuera en un puesto sin un adecuado filtro meritocrático.
51% DE LOS JUECES Y MAGISTRADOS CONTRATA A SUS FAMILIARES
La carrera judicial incompleta, y la competencia artificialmente limitada, se tornan mayores problemas cuando consideramos los vínculos familiares. Del total de titulares de órganos jurisdiccionales, es decir los Magistrados de Circuito y los Jueces de Distrito, un 51% tiene al menos un familiar laborando en el Poder Judicial. El 93% de los cargos que tienen los parientes consanguíneos de los Jueces y Magistrados no cuentan con filtros meritocráticos. Solamente el 5% de los cargos que tienen los parientes consanguíneos de los titulares tienen exigencia meritocrática alta. Entonces es posible que familiares consanguíneos de Jueces y Magistrados ingresen al Poder Judicial de la Federación en puestos que no cuentan con adecuados procedimientos meritocráticos y, si deciden concursar por un puesto de Juez o Magistrado, lo hagan en condiciones de competencia sesgada en su favor. La carrera judicial incompleta, la competencia artificialmente limitada para los puestos de Juez y Magistrado, y el nepotismo se retroalimentan y abonan al déficit meritocrático.
Sin embargo, las relaciones familiares no se concentran mayormente en los puestos de Jueces y Magistrados sino en los de Oficial Administrativo y secretarios de estudio y cuenta (tanto de Juzgado como de Tribunal). Del total de relaciones entre pares de familiares documentadas (N=4731), en 62% al menos uno de los dos individuos involucrados tiene el puesto de Oficial Administrativo; en 43% al menos uno es Secretario; y en 23% al menos uno es Juez o Magistrado.3 Los puestos de Oficial Administrativo y de Secretario de Juzgado o Tribunal no tienen el alto componente de exigencia meritocrática que deberían tener. Al mismo tiempo, son puestos relevantes pues son de función jurisdiccional, es decir, participan directamente en el procesamiento de casos y la elaboración de las sentencias junto con los Jueces y los Magistrados.4 En otras palabras, la mayor parte de las relaciones familiares se concentra en puestos jurisdiccionales que se otorgan y obtienen con demasiada discrecionalidad.
El 42% de las relaciones familiares documentadas (N=4731) son endogámicas o de intercambio. Las relaciones endogámicas son aquellas en las que un par de familiares trabaja en el mismo tribunal, juzgado, u otro de los órganos del Poder Judicial de la Federación (21% de las relaciones documentadas son endogámicas). Las relaciones de intercambio son aquellas en las que un par de Juzgados, Tribunales u otros órganos del Poder Judicial hacen contrataciones recíprocas de familiares. Por ejemplo, individuos que laboran en un Tribunal tienen familiares trabajando en otro Tribunal y, al mismo tiempo, individuos del segundo Tribunal tienen familiares laborando en el primero (21% de las relaciones documentadas son de intercambio).
Las relaciones endogámicas y las relaciones de intercambio son fenómenos que ocurren principalmente entre funcionarios que laboran en el Poder Judicial Federal pero que no son ni Jueces ni Magistrados. En concreto, solamente en el 5% de las relaciones endogámicas está involucrado un Juez o Magistrado. Por otro lado, en el 25% de las relaciones de intercambio está involucrado al menos un Juez o Magistrado. Hay más titulares (es decir, Jueces o Magistrados) participando en relaciones de intercambio que en relaciones endogámicas, pero éstos no participan directamente en las tres cuartas partes de las relaciones de intercambio. En otras palabras, los protagonistas en las relaciones endogámicas y de intercambio son los Oficiales Administrativos y los Secretarios de Juzgado y Tribunal.
CONTRATAR FAMILIARES GENERA LEALTAD Y GRATITUD…ENTRE LOS PARIENTES
Las redes familiares son conjuntos de relaciones familiares, es decir, situaciones en las que hay más de un par de individuos de una misma familia trabajando en el Poder Judicial de la Federación. Las redes de familiares se forman con una finalidad, por ejemplo repartir cargos entre familiares con el propósito de ayudarlos económicamente, dada una situación de necesidad o precariedad, esperando a cambio gratitud y regreso de favores en ámbitos no necesariamente relacionados con la cuestión laboral. Es posible también que se formen redes familiares con fines potencialmente más perniciosos, por ejemplo, influir en la producción o el sentido de las sentencias. Del total de relaciones familiares documentadas (N=4731) el 70% (3217 relaciones) son relaciones en donde ambas personas tienen un puesto de función jurisdiccional (Juez, Magistrado, Secretario, Actuario, u Oficial Administrativo). Y en 14% (658 relaciones) podemos hablar de una red de al menos cuatro miembros de una misma familia donde cada uno tiene un puesto de función jurisdiccional. Las redes familiares jurisdiccionales merecen un escrutinio especial debido a sus potenciales efectos nocivos para los fines y la integridad del Poder Judicial.
LA REALIDAD PUEDE SER PEOR QUE LA PRESENTADA POR EL ESTUDIO
Este reporte documenta patrones institucionales en el Poder Judicial de la Federación que están relacionados con nepotismo y la formación de redes familiares en su interior. El análisis de los datos, y por tanto el diagnóstico, es conservador: el reporte simplemente describe los patrones que se pueden identificar a partir de los datos recolectados por el Consejero Felipe Borrego Estrada y su equipo. Estos datos constituyen una fuente riquísima para estudiar el tema pero también tienen limitaciones, por lo que es probable que en realidad la magnitud del problema sea mayor. En suma, el diagnóstico es conservador y, sin embargo, los hallazgos revelan una situación crítica que requiere atención.
La transformadora reforma judicial de 1994 incluyó como una de sus piezas clave la carrera judicial: un sistema de selección y promoción de los juzgadores federales basado en el mérito, en las capacidades de los individuos, “a fin de garantizar la adecuada calificación de las personas que asuman la función jurisdiccional”, como dice textualmente la exposición de motivos. Este reporte documenta que a casi 25 años de esta reforma si bien existen logros importantes también hay un déficit meritocrático en el Poder Judicial de la Federación. El reporte identifica que el déficit es producto tanto de las limitaciones de la arquitectura institucional y organización administrativa del Poder Judicial como del nepotismo y las redes familiares que lo habitan, y que ambos factores se retroalimentan.
Las acciones y ajustes necesarios para saldar el déficit meritocrático en el Poder Judicial de la Federación deben recuperar y profundizar el espíritu de la reforma de 1994. El objetivo debe ser preservar el profesionalismo y la neutralidad de los juzgadores y funcionarios judiciales, así como la percepción de ambas características entre los ciudadanos. El mérito, transparente y eficazmente evaluado, es el mejor antídoto contra acusaciones de favoritismo basadas en relaciones familiares. No está mal per se que familiares laboren en la misma institución, siempre y cuando tengan los méritos y las capacidades requeridas. En este sentido, la carrera judicial debe ser extendida y fortalecida. La transparencia es también eficaz contra las dudas sobre la neutralidad de los funcionarios en el desempeño de sus funciones. Es importante institucionalizar declaraciones de conflicto de interés exhaustivas, y éstas deben ser actualizadas frecuentemente. El Consejo de la Judicatura Federal y la Suprema Corte de Justicia de la Nación deben liderar el esfuerzo de diagnóstico y reformas en estos temas. El Poder Judicial de la Federación es una de las instituciones más relevantes para el buen funcionamiento de la democracia: su prestigio, fortaleza y eficacia son condición necesaria para que el régimen democrático produzca resultados favorables a los ciudadanos y al país en su conjunto.
MÉXICO SUPERA POR MUCHO EL NEPOTISMO DE OTROS PAÍSES
Estas cifras son altas si las comparamos con estudios sistemáticos similares. Por ejemplo, en España dentro del Tribunal de Cuentas aproximadamente el 14% de la plantilla de servidores públicos tienen vínculos familiares dentro de la institución, mientras que en los Estados Unidos el 7.9% de los entrevistados del Department of Justice reportan nepotismo en la contratación de funcionarios.
Nótese que, en el dato mencionado, la suma de porcentajes es mayor a cien porque se toma en cuenta si alguno de los dos individuos involucrados en una relación tiene el puesto indicado. Por lo tanto, la relación entre un Juez y un oficial administrativo es contada en la cifra que da el número de relaciones con al menos un Juez, y también en la cifra que da el número de relaciones con al menos un oficial administrativo.
Sin embargo, y como un ejemplo del desorden organizacional y la falta de relación entre las categorizaciones de los puestos, solamente el puesto de secretario de estudios y cuenta es de carrera judicial. El puesto de oficial administrativo es de base, aunque sea también de función jurisdiccional.
Por ejemplo, las relaciones familiares no están completas: se identifica la relación entre un trabajador y su hijo (si también trabaja en el Poder judicial), y entre ese mismo trabajador y su hija (si también trabaja en el Poder judicial), pero no se identifica sistemáticamente la relación entre los hermanos. Los datos recolectados no incluyen información del Primer Circuito (Ciudad de México) ni de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y los del Segundo Circuito (Estado de México) están incompletos (faltan los de Toluca). Esto quiere decir que las relaciones familiares documentadas en el reporte son muy probablemente menos de las que realmente hay. (Con información de Nexos y Mexicanos Contra la Corrupción)